DENEGACIÓN DE NACIONALIDAD ESPAÑOLA POR RESIDENCIA

A diferencia de otros países europeos en el derecho español no existe una ley específica que regule la adquisición de nacionalidad española por parte de los ciudadanos extranjeros que residen legalmente en nuestro país. La normativa que sirve de apoyo para regularizar en cierta manera dicha adquisición la encontramos en el título primero del libro primero del Código Civil español (artículos 20 a 26) y en la sección sexta, del titulo V del Decreto de 14 de noviembre de 1958, por el que se aprueba el Reglamento para la aplicación de la Ley del Registro Civil (artículos 220 a 224).

Los preceptos que regulan esta cuestión son genéricos y muchos de ellos adolecen de ambigüedad y cierta vaguedad, por lo que en muchas ocasiones resulta complicado discernir hasta que punto la Administración de justicia, concretamente la Dirección General de los Registros y del Notariado (en adelante, DGRN), resuelve de forma equitativa o lo hace abusando de la indeterminación de algunos conceptos contemplados en la normativa que regula la adquisición de nacionalidad española de los extranjeros residentes en España.

Un ejemplo claro de ello son los dos principales motivos de denegación en los que se fundan las Resoluciones desfavorables al interesado de la DGRN, los cuales son: buena conducta cívica y suficiente grado de integración en la sociedad española (Art. 22.4 CC). Ambos, conceptos jurídicos indeterminados, pueden originar cierta arbitrariedad por parte de la Administración.

El concepto de buena conducta cívica suele pivotar alrededor de los antecedentes penales que le constan al extranjero solicitante, y también suelen utilizarlo como motivo de denegación cuando le consten antecedentes policiales, o incluso cuando aquél ha sido absuelto de un procedimiento penal y por lo tanto declarado inocente del delito del que se le acusaba.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha sido muy clara al respecto. La máxima con la que nos debemos quedar es que ni la constancia de antecedentes penales puede llevar a la conclusión automática de que el solicitante no acredita una buena conducta cívica, ni la ausencia de los mismos implica que se goce de tal buena conducta cívica. Es un concepto que engloba mucho más que la tenencia o no de antecedentes penales. Es un compendio de buena actitud y de un comportamiento subsumible en los estándares habituales de una sociedad cívica y occidental. Respecto a los antecedentes policiales la polémica es añadida porque supone atentar contra el derecho de presunción de inocencia de un ciudadano. Cuando se deniega la nacionalidad española a un extranjero porque le consta una detención policial sin que posteriormente se haya abierto un procedimiento penal que declare su culpabilidad, estamos destruyendo su presunción de inocencia administrativamente, cuando es una facultad reservada solo a los Tribunales de justicia. El TS ha reiterado en su jurisprudencia que no ha lugar a este proceder. Lo mismo ha concluido sobre las absoluciones de aquellos ciudadanos que por algún motivo estuvieron encartados en un procedimiento judicial. Si hay absolución, hay declaración de inocencia del mismo, por lo que no procede justificar la denegación por una falta de buena conducta cívica que un Tribunal ha concluido que no era tal.

Exactamente lo mismo se establece para aquellos antecedentes que ya han sido cancelados o son susceptibles de ser cancelados. La Administración en esos casos atenta contra el principio constitucional de reinserción del reo y de reeducación de las penas. No se puede pretender que el objetivo de las penas privativas de libertad sea la reinserción en la sociedad del reo y que a su vez la propia Administración castigue al mismo por unos hechos que ya no pertenecen a su historia penal. El TS ha venido diciendo que los antecedentes penales cancelados no existen en el mundo jurídico, dado que la cancelación implica la eliminación a todos los efectos. Por lo tanto, no se puede denegar la nacionalidad española por la vía del artículo 22.4 del CC cuando los antecedentes penales del interesado, pese a haber existido en su momento, ya estuvieran cancelados. Así lo consideró el Tribunal Constitucional en su sentencia 174/1996. De igual modo, también incluiríamos los antecedentes penales que aun sin estar cancelados fueran cancelables, pues algo que ya es objeto de cancelación no debería ser tenido en cuenta para denegar la nacionalidad del solicitante.

El segundo concepto jurídico indeterminado -y polémico- es el de acreditar “suficiente grado de integración en la sociedad española”. Dicho requisito es bastante genérico y en el que pueden caber multitud de condicionantes y cuestiones. 

El artículo 220. 5 del Reglamento del Registro Civil establece que en la solicitud de nacionalidad por residencia se indicará especialmente “[…] si habla castellano u otra lengua española; cualquier circunstancia de adaptación a la cultura y estilo de vida españoles, como estudios, actividades benéficas o sociales, y las demás que estime conveniente.” Asimismo, el 221.I de la misma norma legal traslada la carga de la prueba (en cuanto a demostrar el cumplimiento de los requisitos exigidos) al solicitante de nacionalidad, diciendo lo siguiente “El peticionario probará los hechos a que se refieren los cinco primeros números del artículo anterior.”

Respecto al suficiente grado de integración en la sociedad española se añade en el párrafo V del artículo 221 que será el encargado de tramitar el expediente de nacionalidad (suele ser el Juez del Registro Civil) de entrevistar al peticionario y comprobar su grado de adaptación a la cultura y estilo de vida españoles. En este caso, está trasladando la prueba al Juez del Registro Civil, encontrándonos en muchos casos ante situaciones injustas y arbitrarias de que un Encargado sea más laxo que otro, y en unos casos se considere que la persona no está integrada y en otros sí por consideraciones subjetivas y personales del Encargado y no por hechos objetivos.

Los motivos más genéricos suelen ser por no dominar suficientemente la lengua castellana, por casos de poligamia, por no responder adecuadamente a la batería de preguntas que en muchos Registros Civiles hacen, tales como saber de dónde proviene la Jota, cómo se llama el presidente del Gobierno o incluso su mujer, entre otros.

Cabe decir que el test sobre cultura general española no es un trámite ni regulado ni uniforme, ni tan siquiera es de obligado cumplimiento para los tramitadores del expediente. Nos encontraremos con Jueces del RC que lo llevarán a cabo y otros que no, incluso unos preguntarán unas cosas y otros, otras.

Desde mi punto de vista las preguntas sobre cultura general están muy lejos de poder ser una herramienta eficaz y útil de la demostración de la integración de los extranjeros en España. Saber qué río pasa por una determinada localidad o cuál es el baile típico de Asturias no es precisamente garantía de integración, es simplemente garantía de cultura, que no necesariamente va ligado a la integración.

La única prueba que no cuestionamos es la del idioma. Huelga decir, que alguien que pretende optar por la nacionalidad española debe demostrar un dominio del castellano que sin tener que ser especialmente exhaustivo, sí que lo sea suficiente para relacionarse con su entorno. Siempre, claro está, atendiendo al nivel de entendimiento, a la capacidad intelectual, a la edad y al nivel de estudios del solicitante.

La Instrucción de 26 de julio de 2007, de la Dirección General de los Registros y del Notariado, sobre tramitación de las solicitudes de adquisición de la nacionalidad española por residencia, incide en la importancia de oír personalmente al peticionario y al Informe que deberá emitir el Encargado del Registro Civil plasmando sus consideraciones obtenidas a través de la entrevista, de la documentación aportada por el interesado y acorde a un estándar medio de lo que se considera integración en el país.

Insistimos en que actualmente estamos observando un exceso de la discrecionalidad atribuida al Encargado del RC, encontrándonos ante verdaderas situaciones de arbitrariedad en la que se deniega la nacionalidad española por motivos tan insólitos como no hablar con suficiente fluidez el catalán, por constar en un acta de matrimonio celebrada en un país como Senegal en el que el solicitante por los motivos que tuviera optó por el régimen matrimonial poligámico (aceptado en su país de origen) y no ejercido efectivamente nunca, o por tener caducado el Certificado de antecedentes penales del país de origen del peticionario. Este último podríamos decir que es el motivo estrella del 2013.

En los peores casos, la Administración ni siquiera expone el motivo. Simplemente utiliza la siguiente fórmula genérica “no haber justificado suficiente grado de integración en la sociedad española conforme a lo previsto en el artículo 22.4 del Código Civil al manifestarlo expresamente así el Juez Encargado del Registro Civil.”  Ante situaciones de indefensión como éstas, como letrados optamos por pedir la anulación del acto administrativo por vulneración del artículo 54.1.a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, por cuanto la Administración está obligada a motivar las resoluciones administrativas que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos de los administrados. De hecho, hasta que no llegamos a la Audiencia Nacional y obtenemos el expediente administrativo ni nosotros como abogados ni los clientes como interesados llegan a conocer el motivo expuesto por el Juez del RC para considerar que no se está suficientemente integrado en la sociedad española.

Para aquellos que tengan dudas acerca de este complejo aunque interesantísimo tema o desee debatir en profundidad sobre el asunto no duden a poner comentarios o a ponerse en contacto con el administrador del Blog.

Mariem M’hamed Hassan

Abogada especialista en Derecho Internacional en Extranjería.